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中国社科院荣誉学部委员李步云研究员认为，中共十一届三中全会是现代中国依法治国历史进程的起点。中国的法治进程伴随着三十年改革开放全过程，改革开放促使中国走上了法治道路。自一九七八年后，中国经历了法制的恢复、重建期，在这一阶段，邓小平提出了“一手抓建设、一手抓法制”的方针，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”成为此阶段的指导方针。
从上世纪七十年代末开始，要“法治”还是要“人治”，曾在法学界引起一场广泛争论，这场论战持续了近20年。一九九七年，中共十五大正式提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略，并在一九九九年将之入宪。李步云说：“从法制到法治，是20年改一字。个中艰辛，法学界深尝其味。”
目前，中国已有230多件现行有效的法律，680多件现行有效的行政法规，7,200多件地方性法规，中国特色社会主义法律体系基本形成。在中国社会全面转型的历史进程中，国家立法也是时代风云的一面镜子。仅从最近五年的法治进程便可窥豹一斑。
中国公民逐渐参与立法
在过去的五年，两场全民立法行动在全中国掀起了史无前例的风暴。
2005年7月，物权法草案向社会公开征求意见，40天内共收到11,543件公民立法建议。而在物权法长达数年的审议过程中，亦始终贯穿着“人皆言物权”的壮观景象，一方面，立法机关为解决难点问题召开了一百多次座谈会、论证会，其密度和广度创下历史纪录。另一方面，在大众传媒、网络论坛、学界经堂等各个层面自发兴起的民间讨论更是激情澎湃，甚至激发了改革开放后第三次意识形态大辩论。这是一场波及全民的物权观念启蒙和法治思想解放运动，最终凝聚为促成物权法的民间伟力。
2006年3月，对劳资格局具有颠覆性影响的劳动合同法草案亦开门立法，短短一个月内收到191,849件立法意见，创造改革开放后全国人大立法史的新纪录。在此次“全民立法”中，约有65%的立法意见来自普通劳动者。弱势的劳动者群体正是籍此赢得了平等的立法话语权，而劳动合同法也因此获取了强大的民意资源。
与公众利益和民生问题息息相关的立法，正在越来越多地步入草根社会、倾听民间诉求。另一起标志性事件发生在2005年9月27日，斯时，立法机构就修改个人所得税法召开了全国人大历史上第一个立法听证会，舆论将其誉为“个税改革一小步，民主进程一大步”，其直接成果则是将法律草案原来拟定的1,500元个税起征点调高至1,600元。
这番“人人都是立法者”的图景呈现的是两个方向的努力。一方面，立法机关自觉的立法开放和意见吸纳，引导民众越来越广泛地介入立法实践；另一方面，民间社会自发的意见压力和公共舆论，正在实质性地影响乃至改变立法决策。
尤为重要的是，无论是“自上而下”还是“自下而上”的民意立法路径，都倚靠着一个日趋宽松的立法环境。普通公民可以对诸多“敏感”立法公开评头论足，而道路交通法这般已然付诸实施的法律，依然允许民众无情批评，并且仅仅实施三年就断然修法以响应民意。这些往昔不可想象的变迁，正昭示了中国立法民主化的长足进步。
当然，无论在制度层面还是实践层面，当下的“民意立法”都还有极大的改善空间。比如，一些“意见公民”提交立法建议后杳无回音，2007年再次调整个税起征点时并未重现立法听证等等，都意味着集权型、封闭型的立法旧制彻底转向参与型、响应型的立法新路，还有待时日。但可以肯定的是，参与立法正在渐渐成为中国公民的生活方式，而立法机关和民间社会亦已达成一种共识——倘若民众无法介入立法的公共生活，无助于一个国家的法制成熟，也无助于一个民族的政治成熟。
立法博奕之现象七十二变
立法博弈——一度是仅限法学专家使用的专利词汇，但最近几年，已成为大众媒体描述中国立法现状的高频词汇。
立法是人民利益的统一反映，怎能允许博弈存在？这种传统的立法观念，曾使立法博弈长期被遮掩。但事实上，行政部门之间扩张权力、争夺利益的立法博弈，早已滋生出富于“中国特色”的“部门利益法制化”现象，而且始终尾大不掉，至今仍是中国立法的痼疾。比如，诸多不动产登记机构“诸侯割据”的混乱，曾让物权法一度陷入难以摆平的困境，幸亏立法机关的坚持，才将统一登记制度确定下来。而在制订反垄断法时，与上级行政部门有着千丝万缕联系的垄断企业的强大游说能量，逼迫好不容易建立起来的反行政垄断制度开了“豁免”的口子，而数个行政部门对执法权“寸土必争”的狂热，也使统一反垄断执法机构的立法构想最终流产。
不过，部门的“立法寻租”冲动，已经遭遇民间力量、公共舆论的有力阻击。治安管理处罚法的起伏过程，就生动体现了公权与民意之间的新型立法博弈。
2004年10月，由公安部起草的治安管理处罚法草案提交一审，由于明显暴露出警察权力过度扩张、公民权利保护不足等倾向，社会舆论为之哗然，“罚款法”、“扩权法”之类的批评在媒体、网络上连篇累牍，更有网民直斥其为“恶法”。法律草案随即搁置，而在立法机构重新征求意见的过程中，民意和部门之间暗流涌动的博弈更为激烈。八个月后，提交二审的法律草案已完成了拆筋动骨式的改造，几乎所有的“毛病条款”都有所矫治。尽管最终出台的治安管理处罚法仍存有个别争议，但总体而言，治安“变法”仍不失为民意制约公权的一个成功立法样本。
在更广阔的视野，更加多元、更为复杂的立法博弈亦在最近五年浮出水面。
在劳动合同法制订过程中，劳资双方长达数年的利益对抗，无疑是中国立法史上迄今为止最为激烈的一场立法博弈。这中间，既有学者阵营分裂后“京派”与“海派”之间的唇枪舌剑，也有劳资双方在开门立法时的意见冲撞；既有资方代表四处游说立法机构的身影，也有工会组织捍卫劳工利益的吶喊；既有驻华外国商会威胁“撤资”的闹场风波，也有国际劳工组织、外国议会声援中国立法的跨国界行动……即使在劳动合同法出台后，以“劝辞门”为代表的一系列资方规避法律事件，仍在延续着劳资双方的“后立法博弈”。
尤为重要的是，卷入劳动合同法立法博弈的，不仅有企业主和普通劳动者，也有其代言人和相关利益集团，比如代表劳方的工会、代表资方的商会等等。正是这些代言组织和公共集团的参与，将散乱的利益诉求提炼成统一的意志表达，从根本上提高了这场立法博弈的深度、效率和质量，也为未来的立法博弈留下了教科书式的启迪。
从讳言立法博弈到承认立法博弈，这是历史的进步。更大的进步在于，在利益日趋多元的年代，立法博弈已不再局限于“部门利益”之争的“独角戏”，而是出现了“集团利益”、“群体利益”、“阶层利益”之争的“多幕剧”，它意味着中国的立法博弈正从“不正常”向“正常”转型，正一步步向现代法治社会的立法博弈格局演变。过去五年的这些深刻变迁，也许正预示一条立法博弈的未来轨迹——权力与权力之间的博弈将越来越少，而权利与权利之间的博弈将越来越多！
现代法治理念进入民众心里
因工作调动多次迁移户口的田先生，先后更换了5次身份证。2004年年初，田先生又从长沙调到北京工作，户口也随之迁移，不过这一回，他不再有换证的烦恼。因为刚刚开始实施的居民身份证法，已经废除了迁移户口必须换领身份证的旧规矩。
类似的便民、服务措施，在居民身份证法中俯拾皆是。居民身份证法的“以人为本”的立法观，一路蜿蜒出一条人性化的立法轨迹。于是，在修改后的传染病防治法中，对传染病病人等弱势群体的获得救治权、隐私保护权等等，确立了一系列充满人文关怀的权利保障机制；在行政许可法中，为了让老百姓与行政机关打交道不再“脸难看、事难办”，“一个窗口”、“一站式”办公、“限时办结”等一系列便民机制得以确立；尚在审议的行政强制法草案中，禁止城管“抄摊“的制度设计，亦是为了保护主要由贫困家庭、下岗人员等弱势群体组成的马路经营者……
籍由这些“以人为本”的立法细节，曾经“渺小”的公民个体，开始在法律中越写越大。它让荟荟众生对法律有了全新的体味——长期以“冰冷”、“僵硬”面目示人的立法，原来可以变得如此温情和善良。
自上世纪九十年代以来，随着公司法、证券法、合同法等民商大法的出台，民商法建设长期滞后于经济法、行政法的局面已有了很大改观。而九届全国人大收官之际的2002年年底，现代法律体系中份量仅次于宪法、有“社会生活圣经”之称的民法典亦提交初审。正因此，在民法典中居于最核心地位的物权法的诞生，不仅是十届全国人大最重要的立法作品，也意味着制订民法典攻下了最难的“硬骨头”，由此，民法典的最终告成乃至向“民法社会”全面转型已指日可待。
“民法社会”的渐渐成型，更大意义在于改造国人的法制观念。正是通过对物权法、合同法等民事大法的精神阅读，法律，不再是“刑法社会”时期的“刀把子”，也不再是束缚社会和经济的管治工具，而是捍卫财富公平、追求自由平等乃至推进政治民主的制度武器。而这些制度背后的理念熏陶，将为现代法治社会奠定坚实的人文心理和民众基础。（作者 阿计）（原题：中国法律倾重改革与民生）
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