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推进依法行政 建设法治政府
涂 钧
依法行政作为现代政府管理模式的一场持久而深刻的革命，不仅是当代世界各国所普遍循的一项基本准则，也是人类从愚昧走向文明、从专制走向民主、从人治走向法治的一种规律性总结。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）将我国依法行政的目标确定为建设法治政府，并对法治政府的具体要求加以明确规定，具有十分重大而深远的意义。
一、法治政府的具体要求
《纲要》规定：全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。按照行政权的运行过程，《纲要》把法治政府的的内在构成要件分解为下列七个方面：
1.转变政府职能,深化行政管理体制改革。要求政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府与地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。
2.建立健全科学、民主、规范的行政决策机制。要求科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
3.提高制度建设的质量。要求提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。
4.规范行政执法行为。要求法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会序得到有效维护。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错责任追究制.
5.有效整合政府解决社会矛盾机制。要求高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效地防范和化解。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。
6.完善行政监督制度和机制。要求行政权力与责任紧密挂钩，与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显着提高。
7.提高广大公务员依法行政的观念和能力。要求行政机关工作人员、特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。
二、法治政府的基本特征
法治政府不是平面的，而是立体的、多维的，从不同的角度看呈现为不同的维度。概而言之，法治政府应当是有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府和责任政府。
1.法治政府应当是有限政府。计划经济体制下的政府是一种全能政府，行政管理无处不在、无所不能；在市场经济体制下，市场机制成为配置社会资源的基础性手段，政府只能是有限政府，其主要功能在于提供公共物品、解决市场失灵，这就决定了法治政府应当是限政府。全面推进依法行政，首先要中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限得到明确划分。政府的权力必依据法律，政府的行为必须在法律约束之下，遵循法律保留和法律优先原则。凡是宪法、法律规定只能由法律规定的事项，行政机关只能在有法律规定或者法律明确的授权的情况下，才能制定行政规范并作出行政行为。其次要求政企分开、政事分开、政社分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺。凡是老百姓可以自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自行管理的事项，政府就不应干预，政府职能应该是有限的。最后要求政府职能定位必须从传统的微观和直接的全能管理转向以宏观和间接为主的有限管理，侧重于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，为市场主体提供良好的交易环境，维护市场交易的安全和有序。
2、法治政府应当是服务政府。传统的政府管理范式以行政权为中心，在管理方式上，传统的政府行为片面强调命令与服从关系，强调行政行为的强制性和单一性。市场经济条件下的依法行政，把政府定位在为公共管理和社会服务的提供者。当前在全面推进依法行政的过程中，政府的服务意识不断强化。首先，全面推进依法行政要求政府不仅是公共物品的提供者，而且政府提供的信息要全面、准确、及时，行政管理要做到便民。其次，在行政管理领域，出现了大量协商、合作型的行政行为，如行政合同、行政指导、行政给付和行政奖励等。这些新型的非强制性行政行为有其共通之处：强调依法行政从指令性转向指导性，强调政府与行政相对人的平等，强调政府对行政相对人的服务职能。政府角色的这一转换是根本性的，有利于克服行政行为强制和单一带来的僵化和低效，有利于政府从平等者身份的角度处理与相对人的关系，有利于行政行为被行政相对人理解和接受。再次，即便类似于行政处罚、行政许可等强制行政行为，也要通过体现便民原则的行政程序法来强化其服务功能。例如，《行政处罚法》法定的简易程序和《行政许可法》规定的一般程序制度和具体的期限制度都有助于建立服务政府。
3、法治政府应当是阳光政府。阳光是最好的防腐剂，阳光政府最有利于防止行政权的腐败和滥用。阳光政府意味着行政权的依据公开、行政权运作的过程公开和行政权运作的结果公开。正如英国一句法律谚语所言：“政义不仅要实现，而且要以看得见的方式去实现”。全面推进依法行政，要求行政机关在实施行政管理时，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当一律公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见和建议；行政机关要严格遵循法定程序，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。《行政处罚法》、《行政许可法》和《突发公共卫生事件应急条例》的颁布实施，为阳光政府的建立奠定了坚实的法律基础。
4.法治政府应当是诚信政府。诚信是市场经济的基石。在市场经济社会，个人诚信是基础，企业诚信是重点，政府诚信是关键。政府诚信是要求行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，行政机关制定的政策和发布的决定应相对稳定，行政管理应严格依法。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，如因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并应对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。《行政许可法》首次规定了信赖保护原则，为推动诚信政府建设提供了法律保障。
5.法治政府应当是效能政府。效能＝效率＋方向正确。效能是行政管理的生命。建立法治政府，要求政府不仅是公正的，而且是高效率的，否则，政府管理就难以适应经济社会快速发展的要求。《行政许可法》在我国法律中第一次对行政行为运行过程各个主要环节的具体期限作出了系统和严格的规定，因而必将对推动其他法律、法规重视行为的期限制度产生积极影响，从而为建设效能政府打下坚实的法律基础。
6.法治政府应当是责任政府。“违法不究”必然导致“有法不依”。政府责任是政府权力的核心，是政府属性的本质。没有政府责任，行政权的运行就得不到制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正实现。“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”，这是依法行政的基本要求。对于行政机关而言，职能、权力和责任三者是高度统一的。行政机关作出行政行为的过程，既是行使权力的过程，也是履行职能、承担责任的过程。行政机关行使行政权力违法、越权或不遵守法定程序，都要承担相应的法律责任；造成公民、法人和其他组织利益损害的，要依法承担赔偿责任。全面推进依法行政，要求行政权力与责任紧密挂钩，与行政权力主体利益彻底脱钩；要求行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显着提高。（作者单位：随州市政府法制办公室）
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