加强行政监督 推进依法行政

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加强行政监督 推进依法行政
涂 钧
国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)已经实施两周年了，作为当前和今后一个时期深入推进依法行政的重要政策性文件,在制度创新方面的内容非常丰富，其中加强行政监督就是推进依法行政制度创新的一项重要内容。《纲要》明确提出“完善行政监督制度和机制,强化对行政行为的监督”。其第27条至34条专门作出了对行政监督的具体规定,表明国务院十分重视对行政机关的监督制约。行政机关的权力和责任应该对等，应该对其权力运用所产生的结果负责，有多大的权力，就应该承担多大的责任。从行政机关所发生的不正之风和腐败行为来看，大都同权力与责任不对等，只顾使用权力，而不顾及其后果，不承担因此而带来的责任密切相关。作出明确规定，从必须承担责任的角度切实加强对行政机关的监督制约,对于全面推进依法行政,防治行政领域的不正之风和腐败问题，具有重要的意义和作用。
一、行政监督的重要意义
行政机关作为权力机关的执行机关，作为执行法律的机关，行使行政权力的主体和活动都要受到广泛有效的监督和制约。法制的理论和实践证明，不受监督和制约的权力，最终都会演变成为专制和腐败的权力，既侵害公民、法人和其他组织的合法权益，又会破坏基本的政治架构。同时，行政机关执掌和行使的是行政权力，行政权力是在宪法和法律规定之下的权力，既能够服务全社会和老百姓，又能够支配公民、法人和其他组织的行为。这种公共权力的性质和特点，决定了我们必须对行使这种权力的主体和行为进行全面有效的监督，以保证行政权力的合法正确地行使，真正实现执政为民、服务社会的宗旨。实践告诉我们，不受监督的行政权力，必然会变成腐败和滥用的权力。长期缺乏有效监督的行政权力，既不能提高行政效能、确保政令的畅通，又是孳生腐败和违法侵权的“温床”。所以说，没有健全和有效的行政监督制度，就不可能有完整意义上的法治政府。《纲要》明确将行政监督作为建立法治政府的一项主要内容，赋予了行政监督新的使命，行政监督的地位和作用在新的历史时期得到了提高和加强。行政监督既是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。行政监督在我国的确立和不断发展，不仅有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，大力推进政府职能的转变和行政管理体制的改革，而且必将对我国依法治国基本方略的实现，以及经济和社会的全面、和协发展产生重大作用。
（一）行政监督是保护公民、法人和其他组织合法权益的必然要求。行政权作为一种支配性权力，极易扩张和造成对公民权利的侵害，行政监督正是通过对行政权取得和行使的控制机制、违法行政的责任追究机制，将行政权纳入法制轨道，使行政能够服从广大人民的意志和立场，从而保护公民的合法权益，实现行政权为广大人民群众提供福祉的目的。依法行政要求行政权的来源必须依据法律，这有助于从根本上减少和杜绝行政机关自我授权和权力扩张侵犯行政相对人合法权益的可能性；依法行政要求行政权的行使应该在法定的权限范围内，应该遵守法定的实体规范和程序规范，这就从执法过程中防止行政权侵犯行政相对人的合法权益；依法行政要求行政机关违法行政必须承担相应责任，这就从强化行政机关的责任上保护了行政相对人的合法权益。
（二）行政监督是推进依法行政的关键环节。依法行政是一项复杂的系统工程，依法行政目标的实现有赖于法治各个环节和各个要素的共同努力,而行政监督则是其中的关键环节。行政机关是法律的主要实施者,在我国行政机关管理的范围涉及国家政治、经济、社会等各个领域，几乎遍及国家和社会事务的一切方面。行政机关承负着繁重的管理任务，负责实施的法律、法规约占全部法律、法规的80％左右。对于这样一个担负着国家管理和社会管理职责的行政机关而言，其是否依法行政以及依法行政水平的高低直接影响着依法治国方略的实施。在一个国家走向法治的进程中，要求公民或者老百姓守法总是相对容易，而要求官员和政府守法却要困难得多，因为官员和政府拥有权力，要对其进行限制和追究其责任必须付出更大的努力。一个国家、一个社会能不能走向法治，能不能实现全社会奉法、守法，固然要看公民能不能守法，但更重要的是政府首先要守法。普通百性守法而政府和官员不守法，这本身即是对法治原则的背离。执法者不自觉守法，不严格执法，这必然要贬低法律在公民中的尊严和权威，破坏法治的统一性。同时，行政权所具有的广泛性、主动性、强制性和自由裁量性，以及行政机关与每个公民、法人和其他组织接触最经常、最密切的特点，决定了监督行政机关严格依法行政必然成为依法治国的重中之重，全面推进依法行政必然有助于推动社会主义法治国家的早日建成。
（三）行政监督是推动政府职能转变和深化行政管理体制的有力手段。政府职能转变和行政管理体制改革与依法行政关系密切，它们共同构成了我国行政管理走向现代化的基础和保障。政府职能转变和行政管理体制改革，是我国政府管理走向法治化的前提和基础。如果政府职能转变和行政管理体制改革不到位，政府的管理活动仍在旧的职能框架和管理模式下运作，行政机关和公务员仍沿用传统的命令手段，就不可能真正实现依法行政。而政府职能转变和行政管理体制改革同样也离不开行政监督的推进和保障。行政监督本身即是现代政府管理模式的一次重大变革，行政监督的全面推进必须要求重塑政府职能，划清公共权力与公民权利的边界和范围，改造传统的管理模式和结构，改变传统的行政管理方式。行政监督所导向的正是有限政府、服务政府、效能政府、诚信政府、阳光政府和责任政府。当前，我国行政监督的推进客观上要求切实解决政府职能缺位、越位、错位和不到位的问题，把政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。同时，行政监督也是政府职能转变和行政管理体制改革的重要保障。政府职能转变和行政管理体制改革的各项措施，需要运用法律手段加以保障；政府职能转变和行政管理体制改革的成果，则需要上升为法律才能得以确认与巩固。我们过去对行政监督与政府职能转变和行政管理体制改革之间的关系缺乏深刻和透彻的认识，结果既容易导致行政监督与政府日常工作形成两张皮，无法有效结合，很容易使行政首长误认为行政监督只是一个总的方向和原则，离政府目前的实际工作比较远，从而形成行政监督说起来重要、做起来次要、忙起来不要的不正常局面。因此，我们推进依法行政必须从转变政府职能和改革行政管理体制切入，通过行政监督，真正把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，并在此基础上建立适应社会主义市场经济体制和民主法治要求的行政管理机制。
（四）行政监督是推动经济和社会全面、协调发展的法治保障。行政监督既是经济社会发展的重要组成部分，又是经济社会发展的重要保障力量。行政监督对经济和社会全面、协调发展的保障作用突出表现在三个方面：其一，行政监督通过明确政府与市场的界限，严格限定政府的职权范围，既可以避免政府任意干预市场的有效运作，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；又可以通过政府对市场的宏观调节，弥补市场失灵和不足，从而推进经和社会的有序发展。其二，行政监督有助于为经济和社会的协调发展营造一个良好的社会环境。依法行政要求各级行政机关依法承担起为社会制定行为规范、严格执法、解决纠纷和提供公共服务的职责，以保障法制统一和政令畅通，创造良好的投资环境和法治环境，营造经济和社会的协调发展所必需的良好社会秩序和稳定的社会环境。其三，行政监督通过建立精简、统一和效能政府，可以降低行政管理成本，提高行政管理效率，推进经济和社会的快速发展。
二、行政监督的基本内容
我国的行政监督制度，是建立在我国基本政治制度基础之上的，我们不可能像西方国家那样实行“三权分立”，我们的基本政治制度是人民代表大会制度，因此，行政监督制度是在人民代表大会制度基础上的监督制度。根据我国法律制度的规定，我国的行政监督制度主要有这样几种：
（一）执政党的监督。中国共产党是执政党，是社会主义建设事业的领导核心。要对所有的国家机关进行监督和制约，以保证党的方针政策能够得到切实有效的贯彻实施，这是不能动摇的。目前，党的监督主要通过方针政策的监督、党员和领导干部的监督等形式来实现。
（二）人大的监督。人大是组成产生行政机关的机关，它对行政机关的监督在法律上是国家权力机关的监督。人大的监督方式，主要是审查备案的行政法规、规章等，对政府组成人员的任免，对政府工作报告和其他报告的审议，对政府工作的提案、质询、询问，对行政机关执法活动的监督检查等。通过这些活动方式，人大对行政机关实现其权力机关的监督和制约。人大监督在行政监督制度中具有非常重要的地位，因为，人大是由人民表组成的代表机关，是人民参与国家管理和监督的重要形式和途径。
（ 三）政协的监督。政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，其主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。既然要参政议政，当然也包括监督方式的参政、议政，所以，政协通过建议、批评方式，通过反映各方人士意见和要求的方式，通过提出议案和报告的方式，通过委员的视察、调查和检查的方式等，来实现对行政的监督。
（四）司法监督。目前，司法机关对行政的监督，主要是通过行政诉讼的途径来实现的。也就是说，法院在行政诉讼中，对行政机关行使行政权力的具体行为进行合法性审查，判断和处理该行政行为是否合法、是否有效。通过这种法定的方式来对行政机关的行为进行法律化的监督。实践证明，行政诉讼这种监督形式，不仅是解决人民内部矛盾和维护稳定的一种有效方法，而且是监督行政机构依法行使行政职权的一种重要形式。此外，法院还可通过司法建议的形式监督行政机关改进行政管理工作，完善行政管理制度。
（五）行政内部监督。包括上级行政机关对下级行政机关的日常监督，主管机关和法制机关等其他行政机关的监督，监察、审计机关的专项监督，行政复议监督，行政机关内部专门监督机构的监督（如巡视、督察等），信访机关的监督等。行政机构系统的自我监督，体系比较健全，监督的程度也比较深入到位，尤其是行政复议的监督，在日常监督和法律监督方面，发挥了积极的作用。
（六）社会监督。所谓社会监督，是指除国家机关以外的社会团体、组织、个人等对行政进行的监督，包括工会、青年团、妇联、社团、新闻舆论和广大公民等对行政的监督。我国的行政监督制度，是在长期的法制和监督制度建设过程中，逐步建立和发展起来的。它具有监督主体的广泛性和监督内容的多样性特点，能够从不同不角度和方面，采取不同的手段和途径，在不同程度上，对行政机关及其公务员的行为活动，进行经常性监督。
但是，我们应当看到，行政监督也存在着一些不足，这些不足妨碍了监督制度积极作用的充分发挥。这些不足主要表现在：行政监督的法律制度建设还存在一些不足和差距，地区、部门的发展还有不平衡的问题，监督手段的不足在一定程度上还存在，监督的法律化程度有待于进一步提高，监督机关的地位和监督工作的地位还需要进一步提高和得到加强。监督规定和制度的实际落实还需要大力加强，克服实际工作中存在的弱监督、软监督、虚监督甚至是无监督的现象，仍然是任重道远的艰巨任务。所以，《纲要》提出的行政监督的总要求，是加强完善监督机制和制度建设，强化对行政行为的监督。
三、行政监督的主要措施
各级行政机关都面临着强化行政监督制度建设的任务，应当从制度建设方面入手，大力加强行政监督的制度建设和更有效地发挥行政监督的作用。我们的行政监督途径不少，方法也比较广泛，监督的形式也是多样丰富的。但不可否认，现行行政监督实践还存在着不足和缺陷，弱监督、虚监督和无法监督等现象在一定程度上存在。所谓弱监督，是指虽然有相应的监督权力和手段，但监督权力与被监督者的地位和权力不相适应，监督权过于弱小或软弱无力，难以对被监督者进行监督。所谓虚监督，是指监督制度和办法过于抽象或一般化，虽有原则规定，但无具体主体、途径、手段、程序、后果等，缺乏可操作性，表面上轰轰烈烈，实际上空空洞洞。所谓无法监督，是指监督者没有或缺乏“监”或“看”被监督者行为的手段，难以了解被监督者的行为，所以“监督”实际上无法实现。另外，在体制转型和社会变革发展时期，监督手段和方法也面临着一个“与时俱进”发展的新问题，行政机关和行政管理由于体制、制度、职能、任务等的发展，由于社会观念和利益格局的变化，行政行为的不当、违法、失职、不作为等，也在不断变化。这也要求我们的监督权力和手段要适应新形势下的新问题、新任务、新特点。把不足的要补足，过于原则抽象的要具体化，把不适应的要改进和完善，要形成强力有效的制度优势和制度力量。
（一）建立健全行政监督的规章制度和相应的监督机制。制度和机制，是行使监督权力和进行监督工作的基本框架和模式，也是有序和有效监督的必要条件。法治和人治的一个重要区别，就在于制度建设的地位和作用，凡推行法治者，必大力推行制度建设，靠规章制度而不是靠某（些）人的作用，而且，使权力者本身也必须在制度框架内根据制度的规定行使权力。只有这样，才能保证权力运行的稳定和有序，行政监督作为一项法治建设的内容，当然也不例外。《纲要》对行政监督的完善要求是从制度和机制建设方面提出的，这一点，应当成为我们理解和贯彻执行《纲要》的一个重点。也就是说，各级行政机关应当加强行政监督制度方面的建设，应当通过制度的制定和制度的不断完善来加强行政监督工作。所以，首先需要立制，看看本地区、本部门、本行业在行政监督的制度方面是否还没有相应的监督制度，或者是否还缺乏健全有效的行政监督制度，要从立制上下功夫；其次是要废改制，就是要根据法律的规定和社会发展的需求，及时废除和改变那些不利于监督功能发挥有效作用的旧制度和旧机制，理顺监督关系，畅通监督途径，发挥监督作用。再次是完善行政监督制度，从强化监督、监督有效方面不断完善行政监督度，使之能够不断回答新问题，解决新问题，有效防范行政的违法和权力的滥用。《纲要》强调行政监督的制度和机制建设，不仅有理论根据，也是针对实践存在的问题提出的要求。近年来，各级行政机关在推进依法行政、加强行政监督方面，已经作了很多工作，取得了不少的成效。例如，在审计监督方面，加强了对财政支出的审计监督;一些部门开展了对财政投资项目的效益审计;一些地区推行行政机关负责人出庭应诉制度，还有的部门正在大力开展“开门评议”和“行风评议”等活动，让被管理者来评价管理者的工作，也取得了积极的效果。但是，我们不能满足于一时的创新，而是应当进一步将这些创新和加强行政监督的做法和规定等，进行及时科学的总结，不断完善改进，并最终形成一套切实有效和长期的制度。在监督制度建设方面，我们的教训也是深刻的。例如某省的交通管理部门，连续几任的主要负责人都因为贪污受贿被追究刑事责任，出现了“前仆后继”犯罪的现象，这暴露出监督负责人制度存在的严重不足，甚至是形同虚设，现行法律、法规和规章中，已经有不少关于民主决策机制的明确规定，如明确规定重大问题要经过集体讨论决定，不能一个人说了算。但是，这个民主决策机制并不是仅仅靠这样一句话或一个条文就能解决问题的，各部门和地方，应当在法律文件的规定基础上，进一步具体化，比如：什么样的问题是重大问题，集体讨论决定的范围怎样确定，集体讨论决定该怎样讨论和怎样决定，用什么方式方法来作出决定，决策错误又该怎么追究责任和承担责任，等等。这些内容显然不是一个简单规定能够真正解决的。这就要求我们具体建设集体讨论决定的决策机制，从制度上程序上具体、全面和有效地作出规定，形成制度，共同遵守，相互监督
（二）要充分发挥现有监督制度的积极作用。对行政的监督和制约手段，我们现行的法律制度规定应当说还是比较全面的，无论是监督的主体还是监督途径、范围等，都是比较广泛和全面的。除了行政机关自身的监督以外，人大政协和法院的诉讼监督等，也都是有权威和有法律规定的；对于可以监督的内容来讲，无论是违法还是不当，无论是对机关的行为还是对工作人员的行为等，都是可以进行监督的；监督者对被监督者可以采取的处理手段也是多方面的，有法律上的，也有纪律上的等等。从《纲要》的规定来看，主要还是强调了对现有监督制度作用的发挥问题。也就是说，我们现有的监督制度更需要从制度的严格执行和落实方面入手，解决监督权积极行使和充分发挥有效作用的问题。例如，行政复议和行政诉讼制度，法律的规定已经比较全面和丰富了，关键还在于各级行政机关如何严格遵照法律的规定行事，如何严格执行行政复议法和行政诉讼法规定的问题。行政机关在贯彻《纲要》的过程中，应当检查对照本机关、本部门是否真正在严格执行这些良好的监督制约制度，是否是不折不扣地在依法接受监督。
（三）行政监督要有针对性和突出重点。对行政的监督和制约，除了全面性和广泛性要求以外，另外一个值得注意的就是要有针对性和突出重点。行政机关在贯彻《纲要》的过程中，要结合本机关、本部门和本系统的工作特点，有针对性的制定相应的监督办法和监督措施。对于重点机关、重点岗位和重点事件等进行重点监督，对于那些权力较大的部门和岗位，对于那些监督手段较弱的不能有效制约权力的部门和岗位，对于那些集权化程度较高的部门和岗位，以及对于那些既有行政决策权又有投资决策权还有实施投资权的部门和岗位，应当进行重点的监督和制约。不能满足于一般化和现有法律的原则性规定。例如，对于集行政权和投资权于一身的部门和岗位，就应当根据这些部门和岗位的特点，制定和采取有针对性的措施，保证经济利益和行政权行使的分离。对于重点岗位和领导岗位，要特别加强监督制约的制度建设和落实，要根据这些重要权力的特点，决定采取能够制约和监督这些重大权力的有效方法，如集体讨论决策方法，防止一个人权力过于集中又缺乏有效监督制约。
（四）行政监督要与责任追究制结合起来。监督必须要务实不能务虚，要在监督制度的有效性上下功夫，克服弱监督、虚督督和假监督的弊端。要使监督制度能够真正发挥有效作用，必须落实监督的责任追究制度。也就是说，要使监督者能够行使监督权、敢于行使监督权，首先必须使监督与责任制度结合起来，不履行监督的机构和人员，应当追究其责任；履行监督职责的机构和人员，能够追究违法者的责任。如果监督没有与这种法律上的后果相联系，如果监督者本身没有责任及其追究，监督者很难积极行使监督权，监督如果经常是一种没有结果没有责任的结局，长此以往，恐怕监督权也会失去权威和效力。
（五）坚持公开和民主原则保障监督有效。对行政的监督，应当是在公开原则指导下进行的监督，历史的经验证明，阳光是最好的防腐剂，公开也是保障监督有效的基础。无论是行政机关的自身监督还是其他主体对行政的监督，公开被监督的事和结果，对于排除干扰，彻底揭露真相是很有帮助意义的；而且，我们是人民民主的国家，行政机关应当是执政为民，监督从来就不是也不应当是行政机关的内部秘密，应当是全面接受人民和社会的监督。保障人民群众监督权的前提，首先是保障人民群众的知情权，也就是监督行政的公开问题。所以，在贯彻《纲要》过程中，我们各级行政机关都要认清形势，要摆正人民公仆和国家主人的根本关系，要主动接受舆论的监督，要对新闻媒体报道的事和人，进行调查处理。要广开言路，开门评议行政机关的工作和工作人员的执法服务状况，从制度上保证经常听取人民群众的呼声和意见等。各级行政机关应当认真检查本地区和本部门的人民群众监督和全社会监督的渠道是否充分和是否畅通，需要从制度上补充完善的，应当根据《纲要》的精神，进行制度上的补充和完善。根据实际情况，需要创新和进一步落实的，也要创新配套的制度、措施，具体贯彻和落实《纲要》所确立的内容。
行政监督是一个非常具体的问题，也是一个需要“硬碰硬”的问题，来不得半点虚和假。要使监督者能够行使监督权，要使监督制度能够切实发挥作用，要使监督程序能够启动和监督能够有效，仅仅靠一个决定或者一个《纲要》，显然是不够的。例如，要贯彻落实关于人大和政协的民主监督制度，各级人民政府自己要制定出相应的规定和制度，对于监督的事项、范围、监督的形式、监督的启动程序和责任等作出具体的配套的规定，形成具体和全面的监督制度，具有非常强的可操作性。这样，才能切实贯彻《纲要》的规定内容。否则，政府怎么向人大汇报，怎么接受人大的监督，人大监督的方式方法和程序等这些具体的内容，还是没有得到具体的落实，人大监督就会缺乏制度性、规范性和程序性。所以，从贯彻《纲要》的规定来看，不能也不应该停留在《纲要》本身的文字规定上，还应当围绕着《纲要》的规定，一项一项的进行制度配套建设，使得《纲要》的规定真正能够有具体的办法和措施，有效的贯彻和执行
（作者单位：市政府法制办公室）