清代防灾减灾的政策与措施

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清代防灾减灾的政策与措施  陈桦?
自然灾害始终是人类生存的重要威胁，在以农业为主要生产部门的封建社会，由于生产力和科学技术的不发达，以及社会生产的个体化和分散形式，致使其破坏性进一步增大。因此，抗御灾害即成为封建国家乃至全社会的重要任务。在长期的抗灾实践活动中，人们越来越认识到，在灾害来临前，做好充分的准备，预防灾害，减少损失的重要。至清代，全社会已经形成一套适合于当时生产力水平的防灾减灾的制度与措施。?
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储备粮食是传统而古老的防灾减灾的办法，随着社会的发展，作为农业国家救灾体系的重要组成部分，粮食储备行为被逐渐制度化，并且得到完善和发展，在这方面，清代沿袭了明朝的做法，并又有所发展。总体讲，清代的粮食储备可以划分为两个部分，即国家储备和民间储备。国家储备是全社会粮食储备的主体，民间储备则补充国家储备之不足。清政府为此实施了一系列政策和措施，最终形成了以国家为主、民间为辅的粮食储备格局。?
“常平仓”系统是清代国家粮食储备的主体，按照清朝规定，各地州县均应建立“常平仓”，由当地政府直接管理。“常平仓”在救济灾荒、扶困、平抑粮价方面发挥着不可替代的作用。赈灾救荒为其首要功能，在清代，赈灾粮食的来源主要有三：第一，仓储；第二，截漕；第三，采买。其中，仓储粮食是主要的，而且从救灾实效看，也是最迅速和快捷的。这些被调集于灾区的储备粮，大部分来源于各地的“常平仓”。?
“常平仓”防灾减灾的作用是以充足的粮食储备为基础的，为此清政府不仅要求各地建造粮仓，而且还规定了粮食储备的规模。根据各地人口数量、繁荣程度、交通状况，确定其粮食储备数量，地方政府必须据此足额储备。?
“常平仓”储备数额分别以“州县”和“省”为单位予以确定。清政府最初制定各地储粮数量时，更多地注意的是各地区间的同一性以及制度的划一性，简单地以地区的规模、人口的数量作为制定政策的主要依据和标准，而忽视了不同地区的特殊性以及对粮食储备的实际需求。其后，随着国家救灾防灾活动的不断进行，清政府逐渐调整思路，开始重视各地粮食需求的实际状况，注重地区的特殊性。?
州县“常平仓”储额即经过了由整体划一到区分特殊、由一般到具体的发展变化过程。康熙四十三年（1704）定：各州县存储米谷，大州县存1万石，中州县储8千石，小州县存6千石，全国统一。以后清政府根据实际情况，对局部地区的粮食储备数额进行调整。如山西省，以其“民别无它业，惟资田亩，恐积储谷少，一时需用，购买维艰”，遂令该省大州县存谷2万石，中州县1万6千石，小州县1万2千石。以江苏省人口稠密，工商业较发达，“需用米石甚多”，令大县存谷3万石，中县存谷2万石，小县存谷1万6千石。山东也是人口大省，省内区域差异性较大，遂区分其不同类型，制定不同标准：山东各府及其附郭首县，储谷2万石；大州，1万8千石；中州及大县，1万6千石；中县，1万4千石；小县，1万2千石；大卫，1万石；中卫，5千石；小卫，2千5百石；大所，3千石，其中，“地要民稠，或积洼易潦者，酌加二、三千石”。盛京地区在政治上具有特殊地位，故其粮食储备也普遍高于全国其它地区。“奉天、锦县、宁远州，户口殷繁，且系沿海地方，米石接济邻省，令各存米十万石。盖平、复州、海城等处，滨海潮湿，难以久储，各存米四万石。金州现存米六千余石，毋庸议增。其不沿海之承德、铁岭、开原三县，各存米四万石；辽阳州、广宁县，各存米五万石”；永吉州存储1万石。（注：光绪《钦定大清会典事例》卷一八九，刑部，刑律贼盗，窃盗一；卷一九0，刑部，刑律贼盗，窃盗二；卷一九二，刑部，刑律贼盗，盗田野谷麦。）?
各省的“常平仓”储粮总量，清代也基本依照因地制宜、因省而异的原则确定。进入乾隆朝以后，各地粮食价格持续上扬，舆论认为“常平仓”大量购买和储备粮食是导致市场粮价高昂的重要原因之一，为此清政府于乾隆十三年（1748）参照雍正年间的各省粮食储备定额，调低乾隆朝存储总量，削减部分省份“常平仓”储额。全国共计额存谷33，792，330石，比乾隆朝初期的全国“常平仓”额储谷48，110，680石，减少了14，318，350石，减幅为30％。（注：光绪《钦定大清会典事例》卷一九0，刑部，刑律贼盗，窃盗二。）乾隆朝中期是清代粮食储备最好的时期，“常平仓”实际存粮数量与规定数额间的差距不大。?