如何制约特殊利益集团-中国可借鉴东欧模式

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　　中国推行渐进和以经济为主的改革模式，取得了举世瞩目的经济成就。最近，中国有一些学者甚至认为：东欧推行民主化，基本上是不成功的；中国不搞民主化，其实是对的。

　　其实，中国的改革模式也带有一些的隐忧。其中主要一个隐忧是，中国发展过程中特殊利益集团的势力惹人注目，对政策的影响越来越明显。如此趋势发展下去，中国经济发展相当大的部分成果，可能为特殊利益集团所获得，而相当多的民众仅能获得改革成果相对小部分。

　　中国应该可以有选择地学习和参考东欧改革的成功经验。东欧改革，虽经历不少曲折。但成功转型的东欧国家，往往较有效地运用民主制度来制约特殊利益集团。东欧的经验，很值得借鉴。



分配差额越来越严重



　　两年半前，笔者在评论中曾指出，既得利益集团已成为中国的内忧。这个问题无疑正日益受到关注。

　　中国有两种既得利益集团。第一种是属于技术性的既得利益集团。即官员利用其掌控经济稀有资源（如土地）的权利，与相关企业和商人“权钱交易”，“利益共享”；或利用经济执法的权利，迫使相关企业和商人“进贡”。另外，技术性的既得利益集团也包括一些垄断地位的行业企业。这些企业凭着垄断地位，非法提价，获取高额利润。

　　另一种既得利益集团是政策性的。官员以落实中央政策如推动经济发展为冠冕堂皇的理由，推行急功近利的项目，伤害广大民众利益和当地的长远发展。官员以此图升官甚至发财。

　　近年来，突发事件急剧增多。不少被迫非法搬迁市民和失地农民连连抗争；矿难和生产安全事件不断；质量低劣的公共工程时有暴露。另外，中国官员的经济监管方面，灰色行为仍然发生。仍有官员向商人强吃和强要，致使正当企业和商人经营成本大幅度上升。

　　总之，突发事件时有发生，企业屡受“进贡”、“潜规则”的约束，是既得利益集团的违法行为所致。

　　特殊利益集团日趋强大的直接后果，是改革成果中公众份额的缩小。特殊利益集团往往控制社会稀有或贵重资源，也有与主管部门有好的关系，自然在社会分配中占据有利的地位，分得一杯最大的羹。

　　普通民众由于没有控制社会稀缺和贵重资源的特权，也缺乏与主管部门良好的关系，在改革成果分配中又被边缘化的危险。

　　特殊利益集团越发强大的直接后果，是中国民众在改革经济成果中的相对得益可能缩小，中国社会收入分配差别越来越严重。例如，以农业耕作为生的农民收入的增长，近十年来远远落后于城市居民。在城市居民中，在垄断行业工作的职工，其收入远远高于其他行业的职工。

　　上面提到的一些特殊群体，如一些房地产商人、建筑工程承包商、垄断行业管理层、偷税漏税商人和经济行业的一些监管者，收入增加极快，收入水平极高。

　　但是，这些特殊利益群体的收入激增，一定程度上是建立在公众在改革成果份额的缩小的基础上。如，行贿企业主则得到主管官员的照顾，逃漏应缴给国家的税收；或官员大手大脚，浪费公众和企业缴纳的税金；甚至公饱私囊，为了得到一点贿赂，把高额国家或集体财产低价转送个人。

　　这样，部分公众便享受不到国家税收本来支付的公共服务。更有甚者，一些房地产商人或制造业主，利用受贿地方官员，非法低价从民众或农民手中获取土地，从事地产开发或制造生产，获得高额利润。

　　特殊利益集团主导改革的进程，虽然经济快速增长，但因收入分配不均，公众大多数的相对获益不多。这一来，民众对改革的满意程度会大打折扣，社会不稳定的现象会越来越明显。



利用现有框架扩大民主参与



　　东欧的经验显明，要彻底地控制特殊利益集团的影响，须充分利用民主途径和制度。

　　东欧经济改革开始阶段，一些改革政策还未到位，造成一些占有先天优势或稀缺资源的企业与个人，成为改革中的特殊利益集团。这些集团自然很想维持这种局部改革的局面，反对改革全面铺开。但是，由于东欧引进了民主制度，大部分民众可决定改革的进度。

　　公众自然反对特殊利益集团把控经济。因此，政府还是果断地推进经济改革。特殊利益集团很快就土崩瓦解，不再能霸占先天优势或稀缺资源。

　　西方一位学者对苏联和东欧近30个计划经济国家进行实证研究。他的结论是，这些国家中民主化推进最快的国家，往往经济改革进度最快，市场化最彻底。这些国家的经济也最快走出转型初期的萧条，走向复苏。而民主化程度最低的国家，经济改革进度最慢，市场化程度最低。这些国家的经济也难以走出转型初期的萧条。

　　东欧的经验表明，要成功控制特殊利益集团，保障公众的利益，必须扩大参政和议政的公开度，扩大民众参与改革政策讨论的渠道，让他们参与讨论改革成果分配的方式和原则。另外，要提高决策的透明度，让公众监督政府与国家公共资源的分配。

　　为此，中国有必要充分利用现有民主框架。特别是，要发挥各级人大对政府和官员的监督作用，发挥政协对执政党的建议甚至铮议作用。同时，中国要稳步但坚定地扩大基层民主和党内民主，保证普通民众和普通党员对干部行使正常的监督权力。

　　只有通过发挥民主监督和实现公众民主参与，中国才能防止改革的成果为特殊利益集团所侵吞，才能保证公众能共享改革成果。这样，中国的改革模式才能能理直气壮地跨越东欧模式，并能在各种发展模式中脱颖而出，成为全世界发展中国家的楷模。(作者 赖洪毅)